二十屆四中全會(huì)于2025年10月20日至23日在北京勝利舉行，會(huì)議審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》為中國未來五年的發(fā)展繪制了清晰藍(lán)圖。在二十屆四中全會(huì)勾勒的“十五五”藍(lán)圖下，城投轉(zhuǎn)型已成為關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融穩(wěn)定的一盤大棋。這不僅是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措，更是重塑中國城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力的重要一環(huán)。四中全會(huì)為我國“十五五”時(shí)期的發(fā)展定下了基調(diào)，其中多項(xiàng)要求直接關(guān)系到城投的發(fā)展與未來。

一、高質(zhì)量發(fā)展與科技自立自強(qiáng)

全會(huì)提出，加快高水平科技自立自強(qiáng)，引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革歷史機(jī)遇，統(tǒng)籌教育強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、人才強(qiáng)國建設(shè)，提升國家創(chuàng)新體系整體效能，全面增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，搶占科技發(fā)展制高點(diǎn)，不斷催生新質(zhì)生產(chǎn)力。要加強(qiáng)原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，一體推進(jìn)教育科技人才發(fā)展，深入推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)。

“十五五”時(shí)期將堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展作為核心主題，并強(qiáng)調(diào)科技自立自強(qiáng)，這意味著城投過去依賴土地財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施投資的粗放模式難以為繼，必須向提升內(nèi)涵、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的方向轉(zhuǎn)變。

其一，強(qiáng)化科技創(chuàng)新。城投應(yīng)緊密圍繞新能源、新材料、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及智慧城市、綠色建筑等城投業(yè)務(wù)升級領(lǐng)域，精準(zhǔn)篩選如人工智能、區(qū)塊鏈、新材料等具有前瞻性和顛覆性的技術(shù)方向，突破關(guān)鍵技術(shù)，深化產(chǎn)學(xué)研合作，為技術(shù)創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

其二，強(qiáng)化數(shù)字賦能。首先，城投應(yīng)將自身在城市建設(shè)和運(yùn)營中積累的數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)化為新的生產(chǎn)要素。其次，城投應(yīng)積極推進(jìn)交通、管廊、供水供熱等基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造，打造并積極推動(dòng)智慧應(yīng)用場景落地，提升運(yùn)營效率與公共服務(wù)水平，并為新技術(shù)、新產(chǎn)品的驗(yàn)證和迭代提供“試驗(yàn)場”。同時(shí)強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全防護(hù)，確保技術(shù)落地與創(chuàng)新可持續(xù)，形成“數(shù)據(jù)-場景-安全”三位一體發(fā)展模式。

二、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，鞏固實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基

全會(huì)提出，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基。堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，堅(jiān)持智能化、綠色化、融合化方向，加快建設(shè)制造強(qiáng)國、質(zhì)量強(qiáng)國、航天強(qiáng)國、交通強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，保持制造業(yè)合理比重，構(gòu)建以先進(jìn)制造業(yè)為骨干的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。要優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。

二十屆四中全會(huì)為城投構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系描繪了清晰路徑。在堅(jiān)守服務(wù)城市發(fā)展使命的同時(shí)，更加突出市場化運(yùn)作、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和內(nèi)涵式增長，目標(biāo)是讓城投真正成為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐。構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，對城投而言，意味著要從過去的“城市建設(shè)主力”轉(zhuǎn)向未來的“城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建者和服務(wù)者”，從傳統(tǒng)的融資平臺轉(zhuǎn)向市場化城市運(yùn)營服務(wù)商和產(chǎn)業(yè)賦能者。在業(yè)務(wù)布局方面，需堅(jiān)持智能化、綠色化、融合化方向，構(gòu)建以先進(jìn)制造業(yè)為骨干的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)業(yè)務(wù)從單一基建向 “城市運(yùn)營+產(chǎn)業(yè)投資”的雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。

四中全會(huì)明確提出把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，加快建設(shè)以先進(jìn)制造業(yè)為骨干的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

對于城投而言，其一，應(yīng)超越或逐漸告別“代建+土地”的傳統(tǒng)運(yùn)作模式，其新業(yè)務(wù)探索必須與地方的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同頻共振。業(yè)務(wù)重心需要從傳統(tǒng)的“鐵公基”（鐵路、公路、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），轉(zhuǎn)向支持智能制造、新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為地方經(jīng)濟(jì)培育新的增長點(diǎn)。

其二，做強(qiáng)城市綜合運(yùn)營，深度參與或布局智慧城市、綜合能源、生態(tài)環(huán)保等有穩(wěn)定現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)。致力于打造“數(shù)字+”城投生態(tài)系統(tǒng)，將服務(wù)延伸到數(shù)字基建、文商旅等多個(gè)場景。

其三，構(gòu)建以先進(jìn)制造業(yè)為骨干的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，需要城投參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營，為先進(jìn)制造業(yè)提供發(fā)展空間和配套服務(wù)。這方面可以考慮聯(lián)合高校、科研院所和企業(yè)共建研發(fā)平臺，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進(jìn)創(chuàng)新成果加速產(chǎn)業(yè)化。

其四，做優(yōu)產(chǎn)業(yè)投資與孵化。通過設(shè)立專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金或直接投資，切入本地有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)賽道，可以圍繞龍頭企業(yè)“強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈”，尤其聚焦綠色建材、低空經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈金融等前沿領(lǐng)域，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)。

其五，推動(dòng)“數(shù)智綠”轉(zhuǎn)型，將人工智能、數(shù)字孿生等技術(shù)融入產(chǎn)業(yè)核心，同時(shí)將綠色低碳理念貫穿項(xiàng)目全生命周期，積極參與光伏發(fā)電、儲(chǔ)能電站、綠色制造等領(lǐng)域的投資與運(yùn)營。

三、深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化

全會(huì)提出，要增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，加強(qiáng)海洋開發(fā)利用保護(hù)。

“深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化”被再次強(qiáng)調(diào)，這意味著城投作為城市建設(shè)的主力軍，其業(yè)務(wù)需要更多聚焦于城市更新、完善社區(qū)功能、提升公共服務(wù)等存量提質(zhì)增效的領(lǐng)域，從“造城”向“營城”轉(zhuǎn)變。

其一，創(chuàng)新產(chǎn)城融合的商業(yè)模式。在多元化轉(zhuǎn)型的背景下如何做到聚焦主責(zé)主業(yè)，精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位顯得尤為重要。這就需要各地城投應(yīng)結(jié)合地方資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

其二，深化以人為本的社區(qū)營造。城投的角色不應(yīng)止于“交鑰匙”，應(yīng)將城市文化基因和社群活動(dòng)融入社區(qū)治理�？梢钥紤]聯(lián)合物業(yè)、街道，定期舉辦鄰里節(jié)、文化講座、便民市集等活動(dòng)，并利用架空層等空間打造兒童游樂、老人休憩的公共空間，從物理層面促進(jìn)鄰里交往，構(gòu)建溫暖和諧的社區(qū)生態(tài)。

其三，擁抱綠色智慧的城市更新。在城市更新項(xiàng)目中，要前瞻性地將綠色、低碳、智慧理念融入頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)積極應(yīng)用數(shù)字孿生、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的智能化管理和應(yīng)急響應(yīng)能力。

其四，對于“園區(qū)類”城投而言，首先不再僅僅是簡單的標(biāo)準(zhǔn)化廠房的投資建設(shè)者，而是要建設(shè)滿足企業(yè)研發(fā)、中試、生產(chǎn)等多功能需求的高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)空間，轉(zhuǎn)變?yōu)?span style="color: rgb(49, 133, 155);">專業(yè)貼心的產(chǎn)業(yè)孵化和服務(wù)載體。其次，要成為產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建者，通過引入技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識產(chǎn)權(quán)、金融服務(wù)等平臺，為入園企業(yè)提供人才招聘、政策對接等專業(yè)服務(wù)，真正做到“引得來、留得住、發(fā)展好”。

四、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興

全會(huì)提出，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，推動(dòng)農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。要提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益，推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能。

在二十屆四中全會(huì)精神的指引下，城投服務(wù)鄉(xiāng)村振興，既是履行政治和社會(huì)責(zé)任的要求，也是實(shí)現(xiàn)自身市場化轉(zhuǎn)型、培育新增長點(diǎn)的歷史性機(jī)遇，尤其是對于區(qū)縣級城投而言。關(guān)鍵在于是否能夠找準(zhǔn)定位、創(chuàng)新模式和提升能力，最終在廣袤的鄉(xiāng)村土地上，寫下屬于自己的轉(zhuǎn)型發(fā)展新篇章。在這個(gè)政策背景之下，城投應(yīng)逐步向“鄉(xiāng)村振興的綜合服務(wù)商和產(chǎn)業(yè)賦能者”轉(zhuǎn)變，在服務(wù)國家戰(zhàn)略中重塑自身的業(yè)務(wù)模式和核心競爭力。

其一，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”和“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。城投應(yīng)積極融入?yún)^(qū)域重大戰(zhàn)略，在地方政府的統(tǒng)一部署下，參與構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)代化體系。諸如可以參與縣域商業(yè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流通骨干網(wǎng)絡(luò)等項(xiàng)目的投資與運(yùn)營。

其二，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。城投可以依托自身資源和優(yōu)勢，在以下幾個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力。參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，承擔(dān)土地整治、水利配套等工程，并將業(yè)務(wù)延伸至農(nóng)田管護(hù)、智慧農(nóng)業(yè)設(shè)施運(yùn)營等領(lǐng)域，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)融合；圍繞全會(huì)提出的“科技農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、質(zhì)量農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)”，城投通過產(chǎn)業(yè)基金或直接投資，切入農(nóng)產(chǎn)品精深加工、冷鏈物流、品牌營銷等高附加值環(huán)節(jié)，投資布局農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈；培育鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)與文旅、康養(yǎng)、教育等產(chǎn)業(yè)深度融合，打造具有地方特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品和文創(chuàng)品牌；參與鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，實(shí)施鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)工程，積極參與農(nóng)村道路、供水保障、污水處理、垃圾分類、電網(wǎng)升級和數(shù)字鄉(xiāng)村等項(xiàng)目建設(shè)，逐步提高“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度”。

五、進(jìn)一步深化國資國企改革，健全企業(yè)現(xiàn)代公司治理

全會(huì)提出，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步深化國資國企改革，健全中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理和市場化經(jīng)營機(jī)制，完善國有資產(chǎn)管理監(jiān)督體制，加強(qiáng)出資人監(jiān)管，更好守護(hù)好、發(fā)展好全體人民的共同財(cái)富。

四中全會(huì)下背景下的國資國企改革，其核心方向可以概括為：以更高站位落實(shí)黨對國資國企工作的重大部署，通過提升核心競爭力和增強(qiáng)核心功能、優(yōu)化國有資本布局和深化合作與改革，堅(jiān)定不移地推動(dòng)國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。

今年是國資國企改革深化提升行動(dòng)的收官之年，各地城投應(yīng)系統(tǒng)總結(jié)兩輪三年行動(dòng)取得成績和尚存不足，在高質(zhì)量完成國有企業(yè)深化改革提升行動(dòng)基礎(chǔ)上，面向“十五五”，前瞻思考、主動(dòng)謀劃和啟動(dòng)新一輪國企深化改革。涵蓋法人治理體系、組織管控模式、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制以及內(nèi)生動(dòng)力增強(qiáng)等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，通過多角度、全方位、深層次的制度創(chuàng)新與能力提升，塑造更具活力、更富效率、更可持續(xù)的國企有機(jī)生命體，為服務(wù)國家戰(zhàn)略和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

六、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控與安全保障，筑牢底線思維

四中全會(huì)三次強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，這也是延續(xù)三中全會(huì)所搭建的債務(wù)管理制度性框架，進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)具體舉措。“統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全”；“堅(jiān)持有效市場和有為政府相結(jié)合，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”；“推動(dòng)全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全”。

存量債務(wù)化解是關(guān)乎城投“十五五”生死存亡的大事，也是城投需要在下一個(gè)五年規(guī)劃中首要解決的問題。歷史遺留的債務(wù)包袱是轉(zhuǎn)型中最沉重的負(fù)擔(dān)，需要通過與政府協(xié)商、債務(wù)重組、資產(chǎn)變現(xiàn)等方式平穩(wěn)有序地處理。堅(jiān)持在發(fā)展中化債，繼續(xù)以“借新還舊”為主拉長債務(wù)期限、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，以期在更長周期的發(fā)展中解決債務(wù)問題。

城投轉(zhuǎn)型才是化解和控制地方政府隱性債務(wù)的根本之策，而轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵在于破解資金難題，核心是做到從“借新還舊”到“以豐補(bǔ)歉”。

其一，全力高效盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn)（如閑置房產(chǎn)、停車場、廣告位等），這是當(dāng)前最重要的任務(wù)之一。將其轉(zhuǎn)化為能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這是短期化解存量債務(wù)、支撐新發(fā)展的重要方式。

其二，強(qiáng)化外部合作，推行“混改”或積極吸引社會(huì)資本，在新建項(xiàng)目中，規(guī)范運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，或與行業(yè)龍頭企業(yè)組建合資公司，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。

其三，創(chuàng)新投融資模式，用活各類金融工具。隨著國家對地方政府隱性債務(wù)的嚴(yán)格管控，城投也必須建立可持續(xù)的城市建設(shè)投融資模式。善用政策性金融、專項(xiàng)債券、REITS等各類工具，為符合條件的項(xiàng)目爭取低成本資金。

七、結(jié)語

在“十五五”規(guī)劃的新起點(diǎn)上，城投肩負(fù)著連接國家戰(zhàn)略與地方實(shí)踐、統(tǒng)籌發(fā)展與安全的歷史使命。作為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎，未來的城投將不再是單純的地方政府“錢袋子”，他正從傳統(tǒng)的城市投融資平臺，逐步轉(zhuǎn)型為城市高質(zhì)量發(fā)展的運(yùn)營者、地方產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建者和民生福祉的守護(hù)者。

二十屆四中全會(huì)為“十五五”時(shí)期城投的轉(zhuǎn)型提供了清晰的頂層設(shè)計(jì)和強(qiáng)大的外部動(dòng)力。轉(zhuǎn)型之路雖充滿挑戰(zhàn)，但這亦是城投擺脫傳統(tǒng)路徑依賴，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的歷史機(jī)遇。接下來，城投需以四中全會(huì)精神為指引，強(qiáng)化“四個(gè)思維”，即戰(zhàn)略思維、資本思維、創(chuàng)新思維和底線思維，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程中，書寫屬于城投人的時(shí)代答卷。